建立自然灾害的跨区域协同治理体系

习近平总书记在北京、河北考察灾后恢复重建工作时强调，“大涝大灾之后，务必大建大治”，要求“加快完善防洪工程体系、应急管理体系，不断提升防灾减灾救灾能力”。防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。我国地形地貌多样、地质结构复杂，自然灾害类型众多但分布相对集中，区域性特征明显，而灾害影响的范围往往会突破行政区划的范围。实践告诉我们，各地区单凭一己之力，抗御重大自然灾害的能力与效果非常有限。为此，通过建立区域间“一体多元”的合作关系，不断发展既能共同行动达成协同目标，又可实现资源互补多主体协同机制，才能有效发挥合力，降低灾害带来的各种风险。 

跨域应急协同治理面临一些现实问题。在大安全大应急框架下，我国建立了一系列区域联动和防范救援救灾一体化应急管理机制并取得了诸多成就。但是，对于基层政府来说，直接应对各种自然灾害，各地的实际情况不尽相同，一旦自然灾害真正来临时，往往不能采取相对及时有效、科学合理的应急措施，在跨域应急协同治理中仍然面临“一体化有余，多元性不足”的现实问题。主要表现在以下几个方面。 

联动机制不健全及法律体系不完善。一方面，受制于行政管辖原因，遭遇自然灾害时，跨域协同在现实中面临模式和标准不统一、信息难以共享，救援力量缺乏有效衔接，先期处置联动机制不健全等问题。另一方面，当自然灾害发生时，响应常按照行政职位高低来配置指挥权，缺乏标准化、制度化的跨域处置流程。同时，由于各区域经济社会发展水平差异，无法有效衔接跨域救援力量，法律法规层面仍然存在部分分割、协调不足等问题。 

指挥决策机构职权不清及体系层次不畅。一方面，在现行“行政问责、党政同责、一岗双责、失职追责”的行政问责制下，由于条条、块块以及条块之间的隔阂，基层政府跨域应急协同治理指挥决策权常常会出现多头指挥的现象。另一方面，鉴于区域相互之间互不隶属、职权来源不同的现状，这可能带来责任不明或者混淆的问题，在跨域应急协同实际运行中难以切换自如。同时，就基层政府的目标和功能而言，其专业化水平也难应对错综复杂的自然灾害事件。 

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